משרד המשפטים פרסם ביום 21.4.2024 להערות הציבור את תזכיר חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 16), התשפ"ד-2024 – הרפורמה הרחבה ביותר בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, מאז חקיקתו. התזכיר נועד לעגן את המלצות הצוות הבין-משרדי שבחן את ההסדרים בחוק (דו"ח אפריל 2023), ונקודת המוצא שלו היא נתון אחד: רק בכ-22% מההחלטות השיפוטיות בתובענות ייצוגיות התוצאה היא קבלת התובענה או סיומה בתוצאה המיטיבה עם הקבוצה (פשרה, חדילה או קבלה). כל היתר מסתיימות בהסתלקות, במחיקה, בדחייה או בסילוק על הסף. מכאן האבחנה של משרד המשפטים: "תביעות סרק", "תביעות משוכפלות" על הפרות רגולטוריות פשוטות לתיקון, ריבוי הסתלקויות מתוגמלות – ו"בעיית הנציג" המובנית בהליך שבו חברי הקבוצה אינם שותפים לניהולו.
שנתיים וחצי לאחר פרסום התזכיר, חשוב להבחין בין מה שהוצע לבין מה שמתקדם בפועל. להלן סיכום עיקרי התיקון המוצע, ולאחריו מצב החקיקה המדויק נכון להיום.
מצב החקיקה נכון ל-29.10.2026: הרפורמה פוצלה, ורק חלק צר ממנה על סף הכרעה
אחרי תקופת ההערות (עד 2.6.2024) גובשה הצעת חוק ממשלתית – הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 16), התשפ"ד-2024 (מ/1785) – שעברה בקריאה ראשונה ביולי 2024. ההצעה הועברה לוועדה משותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט ושל ועדת הכלכלה, שקיימה סדרת דיונים להכנתה לקריאה שנייה ושלישית מנובמבר 2024 ועד אפריל 2025, ולאחר מכן נעצרה.
בספטמבר 2026, במהלך פגרת הבחירות ובהסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה, אישרה הוועדה המשותפת לפצל מהצעת החוק שני הסדרים בלבד, וביום 15.10.2026 אישרה אותם לקריאה שנייה ושלישית, תוך מיזוג עם הצעת חוק פרטית של חברי הכנסת יונתן משרקי וששון גואטה:
- חסינות ל"עסק קטן" מפני תובענות ייצוגיות: לא תוגש בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד עסק שמחזור העסקאות השנתי שלו בשנה שקדמה להגשה אינו עולה על 9 מיליון ש"ח (סכום צמוד למדד). זהו שינוי דרמטי לעומת התזכיר, שדיבר על "עסק זעיר" בלבד (עד 5 עובדים או מחזור עד 2 מיליון ש"ח), ורק לעניין עילות מסוימות. לפי הדיווחים, ההסדר חל על כל העילות, לרבות נגישות, ומותיר לנפגע את מסלול התביעה האישית בלבד.
- חובת פנייה מוקדמת בעילות מנויות: בעילות שבתוספת חדשה – דברי פרסומת ("ספאם"), סימון מוצרים, קיזוז משקל אריזה, הצגת מחיר ליחידת מידה והתאמות נגישות מסוימות – לא תוגש בקשה לאישור אלא בחלוף 60 ימים מפנייה בכתב לנתבע בדרישה לתקן את ההפרה. בקשה שתוגש ללא פנייה כזו תימחק. לפי הדיווחים, חלק הנגישות חל על עסקים במחזור של עד 50 מיליון ש"ח.
יתר הרפורמה – טבלת הגמול ושכר הטרחה, ההסדרים בעניין פיצוי בעין ותרומות מוצרים, עילת הפרטיות, ההגנות לרשויות ולרשות המסים ועוד – אינם מתקדמים בשלב זה. נכון למועד כתיבת שורות אלה, ובניגוד לכותרות שלפיהן "החוק יצא לדרך", ההסדר המפוצל טרם אושר במליאה: נדרשים אישור המליאה לפיצול, אישור ועדת הכנסת למיזוג, והצבעה בקריאה שנייה ושלישית. הבחירות לכנסת ה-26 התקיימו ביום 27.10.2026, ולא איתרנו דיווח על כינוס מיוחד של המליאה להשלמת החקיקה לפני כן. אם ההליך לא יושלם בכנסת היוצאת, ניתן יהיה להחיל עליו דין רציפות בכנסת הבאה – אך אין ודאות לכך ולא ללוח הזמנים. עד אז, חוק תובענות ייצוגיות בנוסחו הנוכחי חל במלואו.
עיקרי התזכיר: מה הציע משרד המשפטים
1. מנגנון פנייה מוקדמת – לעסקים (הוראת שעה) ולרשויות (הסדר קבוע)
סעיף 3א המוצע קובע, כהוראת שעה לשנתיים (עם אפשרות הארכה בצו לשנתיים נוספות), חובת פנייה מוקדמת לפני הגשת תובענה לצו עשה, תובענה נגד עסק זעיר בכל עילה, ותובענה נגד עסק קטן או בינוני (מחזור עד 50 מיליון ש"ח) בעילות שבתוספת הרביעית. הנתבע מקבל 60 ימים לתקן את ההפרה; אם תיקן – ישלם לפונה תגמול של 1,200 ש"ח (פרט 1 לתוספת החמישית), הפנייה והמענה יפורסמו, והתיקון לא ישמש הודאה בהליך אזרחי. חובת הפנייה חלה על הפונה הראשון בלבד, ובקשה שהוגשה בלי פנייה תימחק לצורך עריכתה. סעיף 3ב מעגן חובת פנייה מוקדמת דומה, כהסדר קבוע, בתביעות השבה נגד רשות לפי פרט 11 (וכן לפי פרטים 15 ו-16 החדשים) – והופך למעשה את התוצאה שנקבעה בדנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל, שלפיה אין בדין הקיים חובת פנייה מוקדמת כללית.
2. "הליך מותאם" לעסק זעיר ותוספת רביעית של עילות "טכניות"
תובענה נגד עסק זעיר בעילה שבתוספת הרביעית תהיה לצו עשה, צו מניעה או סעד הצהרתי בלבד – ללא פיצויים. התוספת הרביעית מונה, בין היתר: סעיף 30א לחוק התקשורת (ספאם), תקנות הנגישות לשירות (פרסום הסדרי נגישות, לולאת השראה, רכז נגישות, הצהרת נגישות), צווי סימון טובין ומזון, סימון תזונתי, מחיר ליחידת מידה, סעיף 20(ב) לחוק המכר (משקל אריזות) וסעיף 17(ג) לחוק הגנת הצרכן (סימון בעברית). השר יוסמך לשנות את התוספת בצו.
3. כלים חדשים לסינון תביעות: טרדנות, תובעים סדרתיים והוצאות
- סעיף 3ג: בית המשפט רשאי למחוק בכל עת בקשה לאישור טרדנית או קנטרנית שגרמה לפגיעה מזערית בחברי הקבוצה – מענה חקיקתי להלכת דנ"א 4960/18 זליגמן, שקבעה כי הגנת "זוטי דברים" אינה חלה בתובענות ייצוגיות. דברי ההסבר מביאים כדוגמאות תביעה על היעדר הוראות שימוש על דבק סטיק ותביעה על שניצל ששווק כ"מאה אחוז עוף".
- מכסה לתובע מייצג: אדם לא יוכל להגיש יותר מחמש בקשות לאישור בשנה (סעיף 4(א)(1)). המגבלה אינה חלה על עורכי הדין המייצגים.
- סעיף 23א: חובה לפסוק הוצאות סבירות והוגנות על מבקש או בא כוחו שהגישו או ניהלו את ההליך בחוסר תום לב.
- סכום התביעה: הבקשה לאישור תוגש ללא ציון סכום התביעה הכולל לקבוצה – כדי לבלום "סכומים מופרזים" המשמשים מנוף לחץ, בעיקר מול חברות ציבוריות החייבות בדיווח.
4. גמול ושכר טרחה: ביטול סעיף 22 וטבלה אחידה בתוספת החמישית
זהו לב התיקון. סעיף 22 יבוטל, וסעיף 23 החדש יקבע כי בתובענה שהסתיימה לטובת הקבוצה ייפסקו הגמול ושכר הטרחה יחד, בשיעור קבוע מסכום הפיצוי לקבוצה (שיטת ה"נטו", בהתאם להלכות רייכרט ושוורצמן), בנוסף לסעד ולא מתוכו:
| סכום הפיצוי לקבוצה | פסק דין | פשרה אחרי אישור | פשרה לפני אישור |
|---|---|---|---|
| עד 5 מיליון ש"ח | 23% | 18% | 13% |
| 5–10 מיליון ש"ח | 18% | 13% | 10% |
| 10–30 מיליון ש"ח | 13% | 10% | 8% |
| 30–60 מיליון ש"ח | 10% | 8% | 5% |
| 60–100 מיליון ש"ח | 8% | 5% | 3% |
| 100 מיליון ש"ח ומעלה | 2% | 2% | 2% |
בית המשפט יוכל לסטות מהטבלה עד 2% לכל כיוון לפי מורכבות ההליך, התועלת לקבוצה, החשיבות הציבורית – והיות הנתבע רשות ציבורית (עיגון של עע"מ 603/24 עיריית ראשון לציון נ' נחום); סטייה גדולה יותר תותר רק במקרים מיוחדים ומטעמים שיירשמו. עוד מוצע: תשלום הגמול ושכר הטרחה יותנה, כולו או עיקרו, במימוש פסק הדין או הפשרה; הצדדים לא יוכלו עוד להגיש המלצה מוסכמת לשכר טרחה; הסתלקות מתוגמלת תבוטל (סעיף 16); בפשרה ללא פיצוי לקבוצה לא ייפסקו גמול ושכר טרחה כלל (אלא אם הוגשה מלכתחילה תביעה לצו עשה); בהליכים נגד כמה נתבעים ייגזרו הסכומים מהפיצוי הכולל; ובית המשפט יוכל לדרוש לעיין בהסכם הייצוג כדי לקבוע את החלוקה בין התובע לבא כוחו.
5. הפיצוי לקבוצה: כסף כברירת מחדל, סוף לתרומות מוצרים
סעיף 20 המוצע קובע כי כאשר ניתן לאתר את חברי הקבוצה – ברירת המחדל היא פיצוי כספי אישי. סעד בעין (קופונים, הנחות) יינתן רק אם חבר הקבוצה בחר בו במפורש לאחר שהוצעה לו חלופה כספית. כשפיצוי אישי אינו מעשי, הכספים יועברו לקרן לחלוקת כספים לפי סעיף 27א, והצדדים יוכלו להציע חלופה אחרת שבית המשפט יכריע בינה לבין ההעברה לקרן – אך תרומת מוצרים לא תתאפשר עוד. יתרות שלא חולקו יועברו לקרן, שתוסמך לפרסם רשימת מטרות, והקרן למימון תובענות ייצוגיות (סעיף 27) תהפוך לקבועה.
6. גישור, פרסום ויידוע חברי הקבוצה
הסדר פשרה שגובש בגישור שבו נחשפו הצדדים לנתונים כמותיים יצורף אליו מכתב מהמגשר; מועד ההתנגדות של היועץ המשפטי לממשלה יוארך ל-60 ימים; ובכל מקרה שנקבע פיצוי – יפורסם באתר האינטרנט של הנתבע וברשתות החברתיות, ובנוסף תימסר הודעה אישית במסרון או בדוא"ל כשיש בידי הנתבע פרטי קשר. דברי ההסבר מזכירים את פרשת ממן נ' רויאל ג'ורדניאן, שבה רק 19 מתוך כ-1,410 חברי קבוצה פנו לקבל פיצוי אחרי פרסום בעיתונות.
7. תובענות נגד רשויות: הרחבת ההגנות וצמצום ההשבה
כאן מרוכזים השינויים המשמעותיים ביותר לתחום שבו עוסק משרדנו:
- תקופת ההשבה (סעיף 21): הרשות לא תחויב בהשבה מעבר ל-24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, ולא בגין התקופה שבין ההגשה לאישור התובענה. רק אם לא הודיעה על הפסקת הגבייה בתוך 60 ימים ממועד אישור התובענה – תחויב גם בהשבה ממועד האישור ואילך. זהו היפוך של דנ"מ 8626/17 מנירב נ' רשות המסים, שקבע כי סעיף 21 מגביל רק את גבול התקופה התחתון. תקופות אחרות – בתביעה אישית בלבד.
- מניין ימי החדילה (סעיף 9): 90 הימים יימנו ממועד המצאת הבקשה לרשות ולא ממועד הגשתה.
- הודעת צד שלישי: לא תוגש הודעת צד שלישי נגד רשות בעניין שבו לא ניתן לתבוע אותה בתובענה ייצוגית – ביטול התוצאה שנקבעה בע"א 7115/14 סירוגה-ברניר נ' סלקום.
- גופים חדשים הנהנים מהגנות רשות: רשות מקרקעי ישראל (פרט 15), תאגידי מים וביוב בשליטת רשות מקומית ומועצות מקומיות המספקות שירותי מים (פרט 16) וקופות החולים במסגרת סל הבריאות (פרט 17) – תביעות השבה נגדם יוגשו לפי פרטים אלה בלבד, בבית המשפט לעניינים מינהליים, ויחולו עליהן הגנות החדילה והגבלת ההשבה.
- רשות המסים (סעיף 9א): בתביעה להשבת מע"מ, מס עקיף או ניכוי במקור שנגבו בידי גוף פרטי והועברו לרשות, תומצא הבקשה לרשות המסים, שתוכל להצטרף להליך ולהודיע לנתבע לחדול; אם חדל בתוך 90 ימים – התובענה לא תאושר גם נגדו.
- הגדרת "תשלום חובה": עיגון ההלכה שלפיה פרט 11 חל רק על מס, אגרה או תשלום חובה כמשמעותם בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה – ולא על קנסות, עיצומים או תשלומים כפויים אחרים.
8. פרטיות, ארגונים, ביטוח וניירות ערך
- פרט 18 – פגיעה בפרטיות: לראשונה עילה עצמאית לתובענה ייצוגית בגין הפרות חמורות של חוק הגנת הפרטיות ותקנות אבטחת מידע (אירוע אבטחה חמור ביחס לחלק מהותי מהמאגר או מעל 1,000 נושאי מידע), גם בהיעדר יחסי עוסק–לקוח. לגוף ציבורי יינתנו 120 ימים לתקן את ההפרה.
- ארגונים: ביטול דרישת ה"קושי" להגשה בידי אדם בעל עילה אישית, לצד דרישה שהארגון יהיה רשום ושהגשת תובענות ייצוגיות אינה פעילותו העיקרית.
- חוזי ביטוח ארוכי טווח (סעיף 8א): בבקשה נגד מבטח או חברה מנהלת בגין חוזה שנכרת לפני 1.1.2015, ישקול בית המשפט גם קיומו של אישור אסדרתי בכתב, חלוף הזמן ושינויי האסדרה, בכפוף לעמדת היועץ המשפטי לממשלה.
- ניירות ערך: בתחרות בין בקשות לפי פרטים 4א ו-5, יישקל מיהו המבקש בעל האינטרס הכספי הגדול ביותר – בהשראת מודל "התובע המוביל" האמריקאי.
- מעשה בית דין: פסק דין בתובענה לצו עשה לא יחסום תביעה לסעד כספי באותה עילה.
מה המשמעות המעשית
לנתבעים – ובראשם רשויות מקומיות, תאגידי מים וקופות חולים – התזכיר מבשר צמצום ניכר של החשיפה הכספית ותמריץ ברור לתקן ולחדול מוקדם. לתובעים מייצגים ולבאי כוחם, המשמעות היא מעבר מהליכים קצרים המסתיימים בהסתלקות מתוגמלת להליכים שבהם התמורה נגזרת מהפיצוי הממשי לקבוצה ומושלמת רק עם ביצועו. לחברי הקבוצה – מצד אחד פיצוי כספי אישי ויידוע דיגיטלי ישיר; מצד שני, צמצום תקופת ההשבה מרשויות וחסימת המסלול הייצוגי מול עסקים קטנים, שבגרסה שאושרה בוועדה כוללת כ-93% מהעסקים בישראל.
בשלב זה מדובר בהצעות בלבד. המעקב אחר מליאת הכנסת ואחר יישום דין הרציפות בכנסת ה-26 הוא שיקבע אם, מתי ובאיזה נוסח ייכנסו ההסדרים לתוקף – ואנו נעדכן כאן עם כל התפתחות.
אם אתם שוקלים הגשת תובענה ייצוגית, קיבלתם פנייה מוקדמת או בקשה לאישור, או שאתם רשות או עסק הנדרשים להיערך לשינויי החקיקה – ניתן לפנות למשרדנו לבחינה ראשונית של המקרה ולקבלת ייעוץ מקצועי בהתאם לנסיבות.
לקריאה נוספת: נוסח התזכיר | הצעת החוק הממשלתית (מ/1785) | דיוני הוועדה המשותפת | גלובס, 15.10.2026 | TheMarker, 15.10.2026
* האמור לעיל הוא סקירה כללית של הצעת חקיקה ואינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו. ההסדרים המתוארים טרם נכנסו לתוקף ועשויים להשתנות.
