ארנונה, השגה, וזכויות הנישום: מה צריך לדעת על ההליך המשפטי

מאת: עו"ד יוסף חי אביעזיז

 

מבוא

ארנונה כללית היא המס המוניציפלי המוטל על מחזיקי נכסים בתחום הרשות המקומית, ומהווה מקור הכנסה מרכזי של הרשויות המקומיות בישראל. חיובי הארנונה נקבעים מדי שנה ומשפיעים על כלל בעלי הנכסים ועסקים בכל רחבי הארץ. על אף אופייה השגרתי, מסתתרות בעולם דיני הארנונה זכויות משפטיות חשובות שרבים מן הנישומים אינם מודעים להן.

 

מאמר זה סוקר את עיקרי הדין בנושא ארנונה תוך התבססות על פסיקת בתי המשפט בישראל, ומתמקד בשלושה נושאים מרכזיים: חשיבות הגשת ההשגה בזמן, ההשלכות המשפטיות כאשר הרשות המקומית לא עונה להשגה במועד, וסוגיות נוספות הנוגעות לחיובי ארנונה.

 

המסגרת הנורמטיבית – חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית)

ההסדר הנורמטיבי הבסיסי בתחום ארנונה קבוע בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"). חוק זה מסדיר את הליך ההשגה על שומות ארנונה, ואת הליך הערר בפני ועדת הערר. סעיף 3(א) לחוק הערר קובע כי מי שחויב בתשלום ארנונה כללית רשאי, תוך תשעים יום מיום קבלת הודעת התשלום, להשיג על החיוב לפני מנהל הארנונה, על יסוד אחת מהעילות הקבועות בחוק.

 

עילות ההשגה המנויות בחוק הן: שגיאה בזיהוי הנכס, שגיאה בסיווג הנכס, שגיאה בגודל שטח הנכס, וכן הטענה שהמשיג אינו המחזיק בנכס. בית המשפט העליון שב והבהיר בפסיקה עניפה כי מסלול ההשגה לפי חוק הערר הוא "דרך המלך" לבירור טענות בענייני ארנונה, וכי על הנישום המבקש לתקוף שומת ארנונה לפנות תחילה בהשגה למנהל הארנונה, לאחר מכן לוועדת הערר, ורק לאחר מכן לבית המשפט (ראו: רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פד"י; עע"מ 6911/19 דוד יצחקי נ' עיריית הוד השרון, ניתן ביום 25.3.2024).

חשיבות הגשת ההשגה בזמן – תוך 90 יום

אחד מן הנושאים הקריטיים ביותר בדיני ארנונה הוא עמידה במועד הגשת ההשגה. סעיף 3(א) לחוק הערר מקנה לנישום חלון זמן של 90 יום בלבד ממועד קבלת הודעת החיוב, להגשת השגה. מועד זה הוא קשיח ונוקשה, ואי-עמידה בו עלולה לגרום לאובדן הזכות להשיג על החיוב לחלוטין.

 

בית המשפט העליון עמד על הרציונל שבנוקשות מועד זה בעניין עע"מ 1024/10 מאיר מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא (ניתן ביום 2.8.2012): כאשר נישום אינו מגיש השגה כדין בתוך המועד, הופך חיוב הארנונה לחוב שאינו במחלוקת, ומניין ימי ההתיישנות מתחיל לרוץ. כל ניסיון לתקוף את חיוב הארנונה לאחר חלוף 90 הימים – כגון בדרך של עתירה מנהלית – עלול להידחות בשל חוסר סמכות ועקב האיחור. השגה שלא הוגשה במועד אינה "השגה" כלל מבחינה משפטית.

 

חריג חשוב: בית המשפט העליון קבע בבר"מ 901/14 עבוד ויקטור נ' עיריית חיפה (ניתן ביום 6.7.2014) כי הן מנהל הארנונה והן ועדת הערר מוסמכים להאריך את מועד ההגשה במקרים חריגים. בפסק הדין הנ"ל, שניתן מפי כב' השופטת ד' ברק-ארז בהסכמת השופטים פוגלמן ורובינשטיין, נקבע כי: "סמכותם של מנהל הארנונה ועדת הערר להארכת מועד לקבלת השגה שהוגשה באיחור אמורה להיות מופעלת אך לעיתים חריגות, במתינות, ובזהירות." עוד נקבע כי כאשר מנהל הארנונה בחר לדון בהשגה לגופה מבלי לדחותה על הסף – הרשות תהיה מנועה מלטעון בפני ועדת הערר כי יש לדחות את הערר בשל האיחור בהגשת ההשגה.

 

לפיכך, מדגיש כותב שורות אלה כי כל נישום שיש לו טענה כנגד חיוב הארנונה שלו – בין אם לגבי שטח הנכס, סיווגו, זהות המחזיק, או כל עניין אחר הכלול בעילות ההשגה – חייב לפעול מיידית ולהגיש את ההשגה בתוך המועד. דחיינות בעניין זה עלולה לעלות ביוקר רב.

 

כאשר הרשות לא עונה להשגה בזמן – "דממת הרשות" כקבלת ההשגה

0אחד מן ההסדרים החשובים והפרו-אזרחיים ביותר בדיני ארנונה הוא הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר, הדן בהשלכות של אי-מתן תשובה להשגה במועד. הסעיף קובע במפורש: מנהל הארנונה חייב להשיב למשיג תוך 60 יום מיום קבלת ההשגה. אם לא השיב תוך 60 יום – ייחשב הדבר כאילו מנהל הארנונה החליט לקבל את ההשגה. בית המשפט העליון אף קבע שניתן להאריך מועד זה רק על-ידי ועדת הערר ולתקופה של 30 יום נוספים בלבד, במקרים מיוחדים.

 

פסיקת דגל: עע"מ 3440/12 עיריית אשדוד נ' מכשירי תנועה בע"מ (ניתן ביום 2.6.2014)

 

פסק הדין המוביל בסוגיה זו הוא עע"מ 3440/12, שניתן מפי כב' השופטת ד' ברק-ארז בהסכמת השופטים נ' הנדל וח' מלצר. בפסק דין זה נבחנה השאלה האם חברה שהגישה השגה על שומת ארנונה, ומנהל הארנונה לא השיב עליה בתוך 60 יום – זכאית לכך שההשגה תיחשב כאילו התקבלה, גם כשמדובר ב"השגת סרק" לכאורה.

 

בית המשפט העליון פסק באופן חד-משמעי: הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר היא מחייבת, חלטית, וחלה ללא שיקול דעת נוסף. בלשון כב' השופטת ברק-ארז: "אי-עמידה בפרק הזמן הסטטוטורי שנקצב למתן תשובה מובילה לסנקציה חריפה – התייחסות להשגה כאילו התקבלה – ללא שיקול דעת נוסף."

 

עוד נקבע בפסק הדין כי מניין 60 הימים מתחיל ממועד הגעת ההשגה לכתובת מנהל הארנונה (או לכתובת שפרסמה העירייה לפניות), ולא ממועד שבו הגיעה בפועל לידי מנהל הארנונה עצמו. כלומר, כשל פנימי בתוך מנגנון העירייה – כגון שההשגה "נאבדה" במסדרונות משרדי העירייה – אינו מאריך את המועד לטובת הרשות. ה"ניהול הפנימי" של הרשות הוא עניינה בלבד, ואין להרחיב את נטל הסיכון על הנישום.

 

פסק הדין אף התמודד עם הסוגיה של "השגת סרק" – האם ניתן לחרוג מן הכלל כאשר ברור שאין כל ממש בהשגה. בית המשפט דחה גישה זו וקבע שככלל אין לסייג את תחולת ההסדר, אלא במקרים קיצוניים של התנהגות מכשילה או חוסר תום לב מובהק מצד הנישום. ההיגיון: רשויות המקומיות ייטיבו לעשות אם ישקיעו משאביהן בטיוב הטיפול בהשגות – לא בפיתוח "יוריספרודנציה של חריגים" המייצרת אי-ודאות והתדיינויות מיותרות.

 

סיווג הנכס לצורכי ארנונה וחשיבותו

שיעור הארנונה שמשלם נישום תלוי במידה רבה בסיווג הנכס. סיווגים שונים – דירת מגורים, עסק, מלאכה ותעשייה, משרדים ושירותים – נושאים תעריפי ארנונה שונים לחלוטין, ולעיתים פערים עצומים בין הסיווגים. לפיכך, סיווג שגוי של נכס יכול להוביל לחיוב מופרז ובלתי מוצדק.

 

בית המשפט העליון בבר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב. בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו (ניתן ביום 9.6.2016, מפי השופטים ג'ובראן, ברק-ארז ורובינשטיין) קבע מספר עקרונות מנחים לסיווג נכסים לצורכי ארנונה: ראשית, ההכרעה בשאלת סיווגו של נכס תתבסס על בדיקה פרטנית בהתאם לאמות מידה כלליות. שנית, סיווג פעילות כייצורית או שירותית מתבצע על-פי ארבעה מבחנים, המשמשים כאינדיקציות בלבד ולא כמבחנים מצטברים. שלישית, ועיקר: על הרשות לעשות לסיווג ספציפי הוגן, ולא להקל על עצמה בסיווג שיורי ששיעורו גבוה יותר.

 

הלכה זו מהווה נשק חשוב בידי נישומים הסבורים שנכסם סווג בצורה שגויה. רשות מקומית אינה רשאית להטיל על נכס ארנונה בשיעור הגבוה יותר רק בשל נוחיותה הפנימית, ועל הסיווג לשקף נאמנה את השימוש בפועל שנעשה בנכס.

 

תובענות ייצוגיות בענייני ארנונה והמגבלות עליהן

שאלה מרתקת שעלתה בפסיקה היא האם ניתן לנהל תובענה ייצוגית בענייני ארנונה, במקום להגיש השגה אישית. בית המשפט העליון הכריע בסוגיה זו בעע"מ 728/17 רחמים שמואל נ' עיריית רעננה (ניתן ביום 4.2.2018). בפסק הדין, שניתן מפי השופטים סולברג, שהם ואלרון, נקבע כי עיקרון ה"דרך המלך" – חובת פניה דרך מנגנון ההשגה והערר – הוא עיקרון מרכזי, אך יש לו חריגים מסוימים.

 

בית המשפט קבע בעניין זה כי כאשר עילות התביעה אינן נכללות בעילות ההשגה הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר, ייתכן שניתן לנהל בגינן תובענה ייצוגית. בפרט, כאשר עומדת על הפרק שאלה פרשנית-משפטית בעלת חשיבות ציבורית עקרונית, יש מקום לבחון אפשרות זו. עם זאת, חריג זה מוגבל ויוחל בזהירות רבה. הכלל הוא שדרך ההשגה האישית היא הנתיב הראוי.

 

פטורים מארנונה והגדרת "מחזיק"

נושא חשוב נוסף הוא הגדרת "המחזיק" בנכס – האחראי לתשלום הארנונה. החוק קובע כי חיוב הארנונה מוטל על מי שמחזיק בנכס בפועל, ולא בהכרח על הבעלים. סוגיה זו עלתה בחדות בעניין בר"מ 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ (ניתן ביום 4.12.2016), שבו קבע בית המשפט העליון (השופטים פוגלמן, ברק-ארז ומזוז) כי טענת "אינני מחזיק" היא חריג מיוחד שמאפשר לפנות לבית המשפט גם ללא השגה מוקדמת, לפי סעיף 3(ג) לחוק הערר. עם זאת, ככלל – גם הטענה כי אדם אינו מחזיק בנכס חייבת להיבחן בדרך המלך של ההשגה והערר.

 

חשוב לזכור: חוק הארנונה מאפשר לרשויות המקומיות לגבות חוב ארנונה אף מבעלי שליטה בחברות פרטיות, בנסיבות מסוימות הקבועות בחוק ההסדרים. אולם גם במקרה זה ישנן הגנות משפטיות שניתן לממש – בין היתר, בדרך של השגה כנגד הרחבת תחולת האחריות האישית.

 

פטור לחברת חשמל ועקרונות הפטור מארנונה

בית המשפט העליון דן בפסיקתו במספר מקרים הנוגעים לפטורים מארנונה. בעע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (ניתן ביום 1.12.2011, מפי השופטים גרוניס, הנדל וריבלין), שנדון שאלת פטור חברת החשמל מארנונה בגין עמודי חשמל. בית המשפט קבע כי חברת החשמל פטורה מתשלום ארנונה בגין עמודי חשמל ששטח הקרקע מתחת לבסיסם אינו עולה על 32 מ"ר, אולם כאשר הבסיס גדול יותר – אין תחולה לפטור. מקרה זה ממחיש כמה חשוב לבחון בקפידה אם מתקיימות תנאי הפטור, ולהגיש השגה כאשר חיוב הארנונה אינו עולה בקנה אחד עם הפטור לו זכאי הנישום.

 

המלצות מעשיות לנישומים

בהתבסס על הפסיקה שנסקרה לעיל, ניתן לגזור מספר כללי זהב לנישומים המבקשים לשמור על זכויותיהם בתחום הארנונה:

 

הכלל הראשון הוא לפעול במהירות: עם קבלת הודעת חיוב בארנונה, יש לבחון את פרטיה באופן מיידי. מניין 90 הימים להגשת ההשגה מתחיל מרגע קבלת הודעת החיוב, ואין להיסחף בדחיינות. הכלל השני הוא לתעד כל פניה: כל השגה שמוגשת לרשות צריכה להישלח בדרך שתאפשר הוכחת מועד ואופן ההגשה – בדואר רשום עם אישור מסירה, בפקסימיליה עם אישור שידור, או בכל דרך ראייתית אחרת. הכלל השלישי הוא לעקוב אחר לוחות הזמנים: לאחר הגשת ההשגה, יש לוודא שמנהל הארנונה נותן מענה בתוך 60 יום. אי-מתן מענה בזמן פועל לטובתכם – ההשגה נחשבת כמתקבלת. הכלל הרביעי הוא להתייעץ עם עורך דין: דיני ארנונה הם מורכבים, ועילות ההשגה מוגדרות בצמצום. לפני הגשת ההשגה, מומלץ להתייעץ עם עורך דין המתמחה בדיני ארנונה כדי לנסח את ההשגה בצורה הנכונה ביותר.

 

סיכום

דיני הארנונה בישראל מציבים בפני הנישומים מסגרת נורמטיבית מפורטת, הכוללת זכויות משמעותיות לצד מגבלות ולוחות זמנים קשיחים. הפסיקה הענפה של בית המשפט העליון בסוגיות ארנונה – ובראשה עילת "דממת הרשות" שבסעיף 4(ב) לחוק הערר – מקנה לנישום כוח משפטי אמיתי. אולם כוח זה מותנה בהגשת ההשגה בזמן, בתיעוד ראוי, ובמעקב פעיל אחר התנהלות הרשות.

 

בית המשפט העליון שב והדגיש כי מנגנון ההשגה נועד להבטיח קיומו של מנגנון יעיל ומהיר לבירור סכסוכים עובדתיים, ולתרום לתכנון הכלכלי של פעולות הנישומים. מכאן, שהשמיעה בזמן של קולו של הנישום – בדרך של הגשת השגה – היא לא רק זכות, אלא חובה המוטלת עליו, אם ברצונו להגן על האינטרסים שלו.

 

לפרטים נוספים ולייעוץ בנושאי ארנונה ומסים עירוניים, פנו למשרדנו.

 

פסיקה מרכזית שאוזכרה במאמר

0בר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב. בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו, ניתן ביום 9.6.2016. עע"מ 6911/19 דוד יצחקי נ' עיריית הוד השרון, ניתן ביום 25.3.2024. בר"מ 901/14 עבוד ויקטור נ' עיריית חיפה, ניתן ביום 6.7.2014. עע"מ 1024/10 מאיר מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא, ניתן ביום 2.8.2012. עע"מ 3440/12 עיריית אשדוד נ' מכשירי תנועה בע"מ, ניתן ביום 2.6.2014. עע"מ 728/17 רחמים שמואל נ' עיריית רעננה, ניתן ביום 4.2.2018. בר"מ 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ, ניתן ביום 4.12.2016. עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, ניתן ביום 1.12.2011. רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, ניתן ביום 14.5.2006. עע"מ 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות, ניתן ביום 17.7.2006.

 

• האמור במאמר זה הוא למטרות מידע כללי בלבד ואינו מהווה ייעוץ משפטי. לקבלת ייעוץ המותאם לנסיבות הספציפיות שלכם, פנו לעורך דין. עו"ד יוסף חי אביעזיז מתמחה בדיני ארנונה, מיסוי מוניציפלי ומשפט מנהלי.