תובענות ייצוגיות כנגד רשויות מנהליות: מגמות ודפוסים בפסיקה הישראלית (2024–2026)
מאת: עו"ד יוסף-חי אביעזיז
מבוא
מנגנון התובענה הייצוגית כנגד רשויות מנהליות הפך בשנים האחרונות לכלי משפטי מרכזי בידי האזרח בבואו להתמודד עם מדיניות גבייה שרירותית, חיובים בלתי חוקיים ואכיפה שאינה עומדת בדרישות הדין. חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006 (להלן: "החוק") מאפשר, בין היתר, הגשת תביעה ייצוגית כנגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין – מכס, אגרה, ארנונה ותשלום חובה אחר (פרט 11 לתוספת השנייה לחוק). בשנתיים האחרונות, בין מרץ 2024 לבין מרץ 2026, ניתנו בבתי המשפט לעניינים מנהליים בישראל כארבעים פסקי דין והחלטות בתובענות ייצוגיות בתחום המנהלי, המאפשרים לנו לזהות מגמות ברורות ודפוסים חוזרים בפסיקה בתחום זה. מאמר זה סוקר את המגמות העיקריות שעלו מניתוח הפסיקה, ומבקש להצביע על האתגרים ועל ההתפתחויות הראויות לתשומת לב מצד המלומדים, העוסקים בדין ומקבלי המדיניות.
א. ארנונה ורשויות מקומיות – ציר הדיון המרכזי
הנושא הדומיננטי ביותר בפסיקה הנסקרת הוא ארנונה ותשלומי חובה הנגבים על ידי רשויות מקומיות. מתוך ארבעים התיקים שנמצאו, למעלה ממחציתם עוסקים בגבייה שלא כדין של ארנונה, הוצאות אכיפה, ריבית פיגורים ותשלומים משיקיים. מגמה זו משקפת את מרכזיותה של הארנונה ביחסים שבין האזרח לרשות המקומית, ואת הפוטנציאל הגבוה לפגיעה קולקטיבית בציבור הנישומים.
בין המקרים הבולטים בתחום זה ניתן למנות את ת"צ (מרכז) 67603-06-20 שלמה מורסיאנו נ' עיריית בני ברק (פסק דין מיום 10.12.2024), בו התקבלה תובענה ייצוגית שעניינה גביית דמי רישום אסורים לבתי ספר בבעלות עיריית בני ברק. בית המשפט קבע כי התשלומים מהווים תשלומי חובה הנכנסים לגדר פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, וגבייתם נעשתה בחוסר סמכות. גם בת"צ (מרכז) 7787-06-12 רומן מולקנדוב נ' עיריית רחובות (פסק דין מיום 10.6.2025) התקבלה תובענה ייצוגית בדבר גבייה שלא כדין של ארנונה ממי שהחזיקו ב"בתי מלאכה שבחנויות" ו"מעבדות", שסווגו שלא כדין תחת תעריף "משרדים שירותים ומסחר".
לצד התיקים שהתקבלו, ניכרת גם מגמה של דחייה בתיקי ארנונה. כך, בת"צ (תל אביב-יפו) 4508-01-19 לירן כרמלי נ' עיריית תל-אביב-יפו (פסק דין מיום 31.12.2024), נדחתה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בטענה להתנהלות לא תקינה בהפעלת אמצעי אכיפה לגביית חובות. בת"צ (תל אביב-יפו) 58722-11-22 פרונטק בע"מ נ' עיריית חולון (פסק דין מיום 8.10.2024), נדחתה התובענה בטענה למדיניות חיוב ארנונה רטרואקטיבי שרירותי, בקביעה כי לא הוכחה מדיניות אחידה. באורח דומה, בת"צ (תל אביב-יפו) 22364-07-20 דוד קנטורוביץ נ' עיריית תל-אביב (פסק דין מיום 21.1.2025), נדחתה התובענה בגין חיובי ארנונה רטרואקטיביים לאחר שנקבע כי העירייה הפעילה שיקול דעת סביר. נתון מעניין הוא כי תיקים הנוגעים לחיוב ארנונה רטרואקטיבי, הכוללים טענות לאי-שמיעת הנישום, נדחו ברובם, מה שמחזק את ההיגיון כי בתי המשפט מגנים על שיקול הדעת המנהלי כאשר הרשות פעלה בגדר ה"סביר".
ב. הגנה על הציבור מפני גבייה שלא כדין – מגמת ההשבה כסעד מועדף
מעיון בפסיקה הנסקרת עולה בבירור כי סעד ההשבה הוא הסעד הנפוץ ביותר המבוקש בתובענות ייצוגיות כנגד רשויות מנהליות. בכמעט כל התיקים שנסקרו, ביקשו התובעים המייצגים כי הרשות תשיב לחברי הקבוצה סכומים שנגבו מהם ביתר, בניגוד לדין. גישה זו עולה בקנה אחד עם תכלית חוק תובענות ייצוגיות – להגן על אינטרסים של קבוצות גדולות שנפגעו מאותה התנהגות ממסדית.
פסק הדין המרכזי בהקשר זה הוא ת"צ (תל אביב-יפו) 42666-01-20 עו"ד רשף חן נ' מדינת ישראל–רשות המיסים (פסק דין מיום 23.5.2024), בו התקבלה תובענה ייצוגית שעניינה ניכוי פחת "רעיוני" שביצעה רשות המיסים לצורך חישוב מס שבח על מכירת דירות מושכרות הפטורות ממס הכנסה. בית המשפט קבע כי פרשנות הרשות שגויה, והגבייה שנעשתה על יסודה הייתה בניגוד לדין. סכום התביעה הקבוצתי הסתכם בכ-960 מיליון שקלים, ובית המשפט פסק גמול בסך 800,000 ₪ ושכר טרחה בסך 4,200,000 ₪ לבא-כוח התובע. תיק זה מדגים את הפוטנציאל העצום הטמון בתובענות ייצוגיות כנגד רשויות המדינה, בכל הנוגע לעיצוב מדיניות מיסוי.
ג. הודעת חדילה
מנגנון הודעת החדילה הקבוע בסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות מהווה מאפיין ייחודי של התובענה הייצוגית כנגד רשויות, שאין לו מקבילה בתביעות כנגד גופים פרטיים. הודעת החדילה מאפשרת לרשות להכריז כי היא חדלה מהגבייה הבלתי חוקית, ובכך להביא לדחיית בקשת האישור מבלי שיינתן פסק דין לגופה. מנגנון זה, שתכליתו לתמרץ רשויות לתקן התנהלות פגומה מבלי להצריך הכרעה שיפוטית ארוכה, מופיע בהיקף ניכר בפסיקה הנסקרת – ובמקרים רבים הוא מחולל שינוי מדיניות ממשי.
הפסיקה הנסקרת מלמדת על מתח מתמשך בין הרשויות לתובעים הייצוגיים בסוגיה זו. מחד, בתי המשפט מכירים בהודעות חדילה כנות כמנגנון חסכוני ויעיל. מאידך, כאשר הודעת החדילה נתפסת כמשתמעת, חסרת פרטים או בלתי מספקת, בית המשפט דוחה אותה. כך, בת"צ (תל אביב-יפו) 1011-01-24 מילאד מטר, רו"ח נ' מדינת ישראל–משרד המשפטים–הנהלת בתי המשפט (פסק דין מיום 20.7.2025), דחה בית המשפט את הודעת החדילה שהגישה המדינה בנוגע לגביית הפרשי הצמדה על אגרות תובענה ייצוגית, בקובעו כי החדילה מושתתת על פרשנות שגויה. בת"צ (חיפה) 54805-04-23 אייל אמרגי נ' עיריית חריש (החלטה מיום 22.2.2025), לעומת זאת, אישר בית המשפט את הודעת החדילה של העירייה בנוגע לגביית תעריפי מים ביתר, ופסק גמול ושכר טרחה מוגדלים על מנת לעודד הגשת תובענות מוצדקות.
חיזוק ייחודי לדוקטרינת החדילה ניתן בת"צ (מרכז) 474-04-17 אריה רבי נ' עיריית נס ציונה (פסק דין מיום 21.10.2025). בית המשפט קבע כי הרשות אינה רשאית לחזור בה מהודעת חדילה שהגישה בתובענה ייצוגית קודמת, וכי הגבייה שבוצעה לאחר מכן מחייבת השבה מלאה. ההלכה העולה מתיק זה היא שהודעת חדילה מחייבת את הרשות בכל הנוגע לאותה גבייה, וחריגה ממנה מקימה עילת השבה.
ד. אגרות – ציר הפעולה כנגד המדינה
קטגוריה נוספת ומשמעותית בפסיקה הנסקרת עוסקת בגביית אגרות על ידי רשויות המדינה ללא סמכות חוקית או בחוסר סמכות. תחום זה ייחודי בכך שהנסיבות לא מציגות כלל רשות מקומית, אלא משרד ממשלתי או רשות מרכזית – מה שמסב משנה חשיבות לסוגיות של פרשנות תקנות ועיגון סמכות בדין.
בתחום זה בולטים מספר תיקים: בת"צ (תל אביב-יפו) 49407-01-22 הלל אברהם פטרזיל נ' מדינת ישראל–משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (פסק דין מיום 27.1.2026), נדחתה תובענה ייצוגית בטענה כי משרד התחבורה גובה אגרות "טסט" גם כאשר המבחן לא התקיים מסיבות שאינן קשורות בתלמיד. בית המשפט קבע כי לא עמד המבקש בנטל להראות שיש אפשרות סבירה לקבלת הטענות. לעומת זאת, בת"צ (נצרת) 31552-06-23 מוהנד חוסרי נ' רשות מקרקעי ישראל (פסק דין מיום 29.12.2025), התקבלה תובענה ייצוגית בגין גביית יתר של "תוספת תמריץ שיווק" ממשתתפי מכרזים לבנייה. בת"צ (ירושלים) 58209-03-25 עו"ד ברק יצחק רון נ' הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין (פסק דין מיום 17.2.2026), הוגשה הודעת חדילה מטעם הרשות ובית המשפט פסק גמול ושכר טרחה, בציינו כי הגשת הבקשה לאישור תרמה לשינוי בהתנהלות המשיבה.
ה. גבייה שלא כדין בתחום ביטוח לאומי ותשלומי חובה חברתיים
בשנתיים הנסקרות הוגשו מספר תובענות ייצוגיות כנגד המוסד לביטוח לאומי ורשות המיסים בנושאים הנוגעים לגביית תשלומי חובה ודמי ביטוח. מגמה זו משקפת את המורכבות ההולכת וגוברת בחקיקה המיסויית-ביטוחית ואת הפוטנציאל לטעויות מערכתיות בגביה.
בת"צ (נצרת) 57534-09-22 אשר אלחרר נ' המוסד לביטוח לאומי (החלטה מיום 11.12.2024), אושרה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בטענה כי המוסד לביטוח לאומי גבה שלא כדין תשלום בגין כינוס נוסף של ועדה רפואית לאחר תום תקופת הנכות הזמנית. בית המשפט קבע כי מדובר באגרה שנגבתה בחוסר סמכות. בתחום זה גם בת"צ (מרכז) 55766-07-21 אביעד בללתי נ' מדינת ישראל–רשות המיסים (פסק דין מיום 7.8.2025), בו נדחתה בקשה לאישור שעניינה מידוד שגוי של תקרת פטור, תוך קביעה כי הבקשה כנגד המוסד לביטוח לאומי מסולקת על הסף, אך הרשות חויבה לשלם למבקש גמול ושכר טרחה בשל הודעת חדילה שהגישה. תיק בעל מאפיינים חברתיים-ייחודיים הוא ת"צ (תל אביב-יפו) 3248-04-23 מיכל שגב רודל נ' המוסד לביטוח לאומי (פסק דין מיום 23.8.2025), בו נדחתה תובענה ייצוגית לפסיקת קצבאות ילדים שוות לזוגות חד-מיניים. אמנם בית הדין האזורי לעבודה קבע כי על המוסד לשלם קצבה שווה ללא תלות בזיקה הגנטית, אך דחה את עילת התביעה בגין איסור הפליה.
ו. גבול הסמכות בין "עוסק" ל"רשות" – שאלת הדרך למינהלית
אחד הנושאים המעניינים שעלו בפסיקה הנסקרת הוא שאלת הסמכות העניינית וגבול ההגדרה של "רשות" לעומת "עוסק" לצורך הגשת התובענה הייצוגית. שאלה זו נדונה ביתר שאת בת"צ (תל אביב-יפו) 68316-11-22 מירי שבתאי אוסקר ז"ל נ' איכילוב–המרכז הרפואי ת"א ע"ש סראסקי (פסק דין מיום 20.1.2025). בפסק דין זה, שעסק בטענה כי בתי חולים וקופות חולים הפרו חובת סודיות רפואית בהעברת מידע לגוגל, מייקרוסופט ופייסבוק, קבע בית המשפט כי שירותי הגופים הרפואיים הנבחנים ניתנו בכובע שלטוני-ציבורי, ועל כן אין מתקיים יחס "עוסק-לקוח" המאפשר הגשת תובענה ייצוגית לפי חוק הגנת הצרכן. קביעה זו תוחמת את גבולות השימוש בתובענה הייצוגית האזרחית הצרכנית ביחס לגופים ציבוריים הפועלים במסגרת שלטונית.
ז. תובענות ייצוגיות כנגד מוסדות חינוך – תחום מתרחב
מגמה מעניינת נוספת היא הגשת תובענות ייצוגיות כנגד מוסדות חינוך ציבוריים בגין תשלומים שנגבו שלא כדין. בת"צ (מרכז) 37595-10-22 אשר פנט נ' עיריית מודיעין-מכבים-רעות (פסק דין מיום 19.8.2025), נדחתה בקשה לאישור בגין גביית תשלומי פיגורים על "ביטוח תאונות אישיות לתלמידים", לאחר שנקבע כי תשלום זה הוא בגדר "תשלום חובה" ועל כן פיגור בתשלומו כפוף לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה). לעומת זאת, בת"צ (מרכז) 22598-08-23 אורית קבלן נ' מרכז חינוכי הזית (פסק דין מיום 4.6.2025), אושרה הודעת חדילה חלקית מגביית "ביטוח תלמידים" שנגבה שלא כדין במוסד חינוך מיוחד.
ח. הפליה כעילת תביעה ייצוגית כנגד רשות – גבולות וסמכויות
בין התיקים הנסקרים ניתן למצוא גם תובענות ייצוגיות המתבססות על עילת הפליה כנגד רשות ציבורית. בת"צ (מרכז) 36811-05-22 בת חן תירם גולמן נ' עיריית הוד השרון (החלטה מיום 11.4.2024), אושרה תובענה ייצוגית כנגד עיריית הוד השרון בטענה כי היא מפלה בין מי שמשלמים על חניה כחול-לבן לבין מי שחונים חינם בשל היעדר אכיפה ידועה. בית המשפט קבע כי מדובר בהתנהגות העולה כדי הפליה אסורה. תיק זה, הגם שנדון במסגרת בקשת אישור בלבד, מהווה פריצת דרך בשימוש בתובענה הייצוגית המנהלית בהקשר של הפליה.
לעומת זאת, בת"צ (חיפה) 22708-10-22 עיריית קריית אתא נ' מוחמד מגנדף (החלטה מיום 8.11.2024), שעסק בגביית תשלום כניסה לפארק ספורטק מתושבים שאינם מהעיר, נדחתה בקשת הצד השלישי כנגד שר הפנים, בקביעה כי לא ניתן לתקוף החלטות מינהליות בדרך עקיפה במסגרת תובענה ייצוגית.
ט. דפוס גביה ועמידה בתנאי האישור – ניתוח כמותי
ניתוח כמותי של ארבעים התיקים שנסקרו מגלה תמונה מורכבת: מתוכם, כ-12 תיקים (30%) הסתיימו בקבלת התביעה הייצוגית (כולל הסדרי פשרה ואישורי הודעת חדילה), כ-22 תיקים (55%) הסתיימו בדחיה של בקשת האישור, וכ-6 תיקים (15%) נותרו בשלב הביניים. מרביתם של התיקים שהצליחו עסקו בגבייה טכנית שלא כדין שניתן היה להוכיחה בנתונים מדידים ואחידים, בעוד תיקים שנדחו עסקו לרוב בטענות הדורשות בחינה פרטנית של כל מקרה ומקרה.
הנתון הבולט ביותר הוא מספר הסכומים הנתבעים: חלק מהתיקים הציגו סכום תביעה קבוצתי עצום (בתיק רשות המיסים – כ-960 מיליון ₪; בתיק עיריית ירושלים בנוגע לרעש – כ-802 מיליון ₪), בעוד שסכום התביעה האישי לחבר קבוצה לעיתים קרובות אינו עולה על עשרות שקלים בודדים. פער זה ממחיש את הצידוק הכלכלי לתובענה הייצוגית: ריבוי נפגעים בסכומים קטנים שלא היו תובעים בנפרד, אך בצבירה מהווים פגיעה כלכלית-ציבורית מהותית.
י. תיקים מיוחדים: מפגע סביבתי ופרטיות במידע רפואי
מספר תיקים בולטים בשנתיים הנסקרות אינם עוסקים בגביית כספים אלא בתחומים אחרים של פעולת הרשות. בת"צ (ירושלים) 53772-10-20 יעקב דביר נ' עיריית ירושלים (פסק דין מיום 18.11.2024), נדחתה תובענה ייצוגית כנגד עיריית ירושלים בטענה שהיא מפנה אשפה בשעות לילה האסורות לכך בדין, תוך גרימת מפגע רעש. בית המשפט קבע כי לא הוצגה תשתית ראייתית מספקת לקיומה של קבוצה נפגעת. תיק מפגע סביבתי זה מרמז על פוטנציאל של תובענות ייצוגיות מינהליות לגלוש לתחומים שאינם כספיים, כגון סביבה ואיכות חיים.
סיכום ומסקנות
ניתוח הפסיקה שנסקרה בשנתיים האחרונות מאפשר לזהות מספר מגמות מרכזיות בתחום התובענות הייצוגיות כנגד רשויות מנהליות:
ראשית, דומיננטיות הארנונה ותשלומי החובה המוניציפאליים – הרשויות המקומיות נותרות היעד המרכזי של תובענות ייצוגיות מנהליות, בעיקר בגין גבייה בלתי חוקית של ארנונה, הוצאות אכיפה וריבית פיגורים. שנית, מנגנון החדילה כמאיץ שינוי מדיניות – הפסיקה מאשרת כי הגשת תובענה ייצוגית לרוב מובילה לשינוי בהתנהלות הרשות, גם אם אינה מסתיימת בפסק דין לגופה. שלישית, יישור קו שיפוטי בסוגיית הסמכות – בתי המשפט מדגישים כי ניתן לתקוף מדיניות גבייה של רשויות במסגרת תובענה ייצוגית מנהלית, אך לא ניתן לעקוף דרך זו את מגבלות התקיפה הישירה של החלטות מינהליות. רביעית, התרחבות לתחומים חדשים – מגמת ניצני פסיקה שמתרחבת לתחומים כמו פגיעה בפרטיות, מפגע סביבתי ואפליה, כאשר ניצני מגמה זו לא צלחו עד כה בתקופה הנסקרת אך מצביעים על הכיוון. חמישית, עלויות שכר הטרחה כגורם מרסן – בתי המשפט מציגים שיקולים של זהירות בפסיקת גמול ושכר טרחה גבוה בתיקים שבהם ההישג הציבורי מוגבל, ומגבילים תמריצים המעודדים תביעות ייצוגיות ללא ערך ציבורי ממשי.
לסיכום, הפסיקה הנסקרת מצביעה על כך שהתובענה הייצוגית המנהלית הפכה לכלי אפקטיבי ומשמעותי בתחום ביקורת הרשות המנהלית בישראל. היא מגשרת על פערי כוחות בין האזרח הבודד לבין הרשות, ומאפשרת הכרעה בסכסוכים מערכתיים בדרך יעילה. עם זאת, השיעורים הגבוהים של דחיית בקשות האישור מלמדים כי בתי המשפט מקפידים על קיום מלא של תנאי האישור, ואינם מאפשרים שימוש בתובענה הייצוגית כתחליף לביקורת שיפוטית כנגד החלטות מינהליות ספציפיות. האתגר העיקרי שנותר בפני המחוקק ובתי המשפט הוא לשמר את האיזון בין עידוד תובענות ייצוגיות מוצדקות לבין מניעת שימוש לרעה בהליך.
אם אתם סבורים כי נגבה מכם תשלום שלא כדין על ידי רשות מקומית או גוף ציבורי – ייתכן שאינכם לבד. במקרים רבים מדובר בדפוס גבייה רחב הפוגע בקבוצה גדולה של נישומים או אזרחים. במצבים כאלה ניתן לבחון הגשת תובענה ייצוגית או נקיטת הליכים משפטיים מתאימים להשבת הכספים. בדיקה ראשונית של המקרה עשויה לגלות כי קיימת עילה ממשית לפעולה, לעיתים גם כאשר הסכום האישי נראה נמוך. משרדנו מתמחה בניהול תובענות ייצוגיות ובהתמודדות מול רשויות, ומציע בחינה ראשונית של המקרה ללא התחייבות.
רשימת פסיקה ומקורות
א. פסיקה (על-פי סדר ציטוט במאמר)
ב. חקיקה ותקנות
חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006 (ס"ח 2054, עמ' 289).
חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם–1980 (ס"ח 985, עמ' 120).
פקודת המסים (גבייה) [נוסח חדש], תשמ"ד–1984 (לשכת רשם ניירות ערך, עמ' 108).
תקנות המסים (גבייה) (קביעת הוצאות מרביות), התשע"א–2011.
תקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז–2007.
ג. ספרות משפטית
יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, מהדורה שלישית (נבו, 2011).
אסף הרדוף, "תובענות ייצוגיות נגד רשויות ציבוריות – היבטים נבחרים", עיוני משפט לד (2010) 75.
אורי גורן, סוגיות בסדר דין אזרחי, מהדורה שנים-עשרה (סיגא, 2015).
דוד קרצמר, "תובענות ייצוגיות נגד המדינה: מבט ביקורתי", מחקרי משפט כא (2005) 1.
אפיון, עיצוב ופיתוח אתר:
